Заслушав и обсудив доклад министра юстиции Республики Узбекистан Р.А. Мухитдинова о состоянии исполнения законов органами государственного управления, правоохранительными и контролирующими структурами в 2008 году, Сенат Олий Мажлиса Республики Узбекистан отмечает, что за истекший год Министерством юстиции Республики Узбекистан проделана определенная работа в этом направлении. Государственными структурами приняты комплексные и целенаправленные меры по устранению недостатков, выявленных по итогам проведенных мониторингов, в результате которых заметно улучшилась их правотворческая и правоприменительная деятельность.

В то же время имеющийся потенциал и резервы в данной сфере еще не использованы в должной мере. В деятельности ряда органов государственного управления, правоохранительных и контролирующих структур наряду с позитивными изменениями имеют место определенные недостатки и негативные тенденции.

В представляемых отдельными министерствами, государственными комитетами и ведомствами на правовую экспертизу проектах нормативно-правовых актов все еще наблюдается невысокий уровень их качества, порой они противоречат действующему законодательству и правилам законодательной техники. Не изжита практика принятия и направления для исполнения ведомственных нормативно-правовых актов в нарушение установленного порядка правовой экспертизы и государственной регистрации в Министерстве юстиции Республики Узбекистан. Так, за истекший год выявлены 34 незаконных ведомственных нормативно-правовых акта, по которым в соответствующие государственные органы внесены представления об их отмене и отзыве с исполнения.

Несмотря на принимаемые действенные меры, в правотворческой деятельности органов государственной власти на местах продолжают оставаться серьезные проблемы. Вопреки требованиям Закона Республики Узбекистан «О нормативно-правовых актах» об обязательности правовой экспертизы количество проектов нормативно-правовых актов, направляемых на экспертизу в органы юстиции, остаётся небольшим. Также ими практически игнорируется требование данного Закона об опубликовании своих новых нормативно-правовых актов в официальных изданиях, что является непременным условием их вступления в юридическую силу. Случаи принятия органами государственной власти на местах решений, противоречащих законодательству либо на основе утративших силу актов или с превышением своих полномочий, указывают на глубину сохраняющихся проблем.

Серьезной проблемой в обеспечении целостности и системности правового регулирования, взаимодополняемости нормативно-правовых актов выступает наличие в законах большого количества отсылочных норм, не обеспеченных правовыми механизмами их реализации.

В деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства в сфере сельского хозяйства имеется потребность в повышении качества прокурорского надзора за правоприменительной практикой контролирующих структур. Несмотря на то, что имеющиеся отдельные пробелы и недостатки в законодательстве привели к формированию разнообразной правоприменительной практики, прослеживается недостаточно активная позиция прокуроров к законотворчеству. Определенные недостатки в сфере систематизации законодательства и методического обеспечения снижают эффективность прокурорской деятельности. Упущения при производстве по делам об административных правонарушениях, случаи внесения необоснованных исковых заявлений свидетельствуют о необходимости повышения внимания прокуроров к работе в данных направлениях.

В дальнейшем совершенствовании нуждается деятельность Министерства внутренних дел Республики Узбекистан по профилактике правонарушений. Слабо разработанными остаются законодательные основы отдельных аспектов профилактики правонарушений. Инспектора поверхностно относятся к планированию профилактических работ, ими практически не проводится работа по оценке состояния борьбы с правонарушениями, обобщению и анализу эффективности осуществляемых мер. Отсутствие статистического учета административных правонарушений и налаженной системы по обобщению правоприменительной практики серьезно затрудняет определение эффективности профилактической деятельности. Установленный приказом министра внутренних дел от 4 сентября 1998 года № 173 порядок, в соответствии с которым протоколы об административных правонарушениях подлежат уничтожению по истечении года с момента их оформления, приводит к ущемлению прав человека, исключая возможность оценки их законности посредством обжалования или опротестования, а также использования при рассмотрении уголовных дел по преступлениям с административной преюдицией.

Коренного улучшения требует практика применения норм административного законодательства. На эффективность профилактики правонарушений негативно влияют случаи принятия ведомственных актов без соблюдения установленного порядка их принятия и правовой экспертизы. Отдельные из них не только содержат противоречивые положения, но и создают предпосылки для правонарушений со стороны самих инспекторов. Наличие немалого количества неправильно оформленных административных протоколов без конкретизации совершенного правонарушения, при отсутствии события правонарушения и на вымышленные лица, приписки к статистическим показателям и др., что является стремлением к искусственному улучшению инспекторами количественных параметров своей работы различными способами, требует пересмотра критериев оценки их деятельности, где определяющим фактором должно выступать не количество выявленных правонарушений, а борьба с правонарушениями.

Серьезной проблемой в сфере предоставления правового образования учреждениями системы министерств народного, высшего и среднего специального образования является необеспеченность педагогами соответствующей специальности, недостаточность необходимой юридической литературы, отсутствие достаточных условий по использованию электронных библиотек. В силу ненадлежащей организации работы по доведению нормативно-правовых актов до исполнителей, их систематизации и использованию в процессе обучения порой используются нормативно-правовые акты, не отражающие внесенных изменений и дополнений, а также акты, утратившие силу. Образовательными учреждениями не уделяется должное внимание стимулированию интереса учащихся и студентов к мероприятиям правовой тематики. На качество правового образования и уровень правовой культуры негативное влияние оказывают многочисленные ошибки в учебных программах и учебно-методических пособиях, а также отсутствие отдельных актов законодательства, принятие которых было предусмотрено в рамках реализации Национальной программы повышения правовой культуры в обществе.

Коренного пересмотра требует организационно-правовой механизм регистрации юридических лиц. В силу отсутствия квалификационных требований к работникам в инспекциях по регистрации субъектов предпринимательства при хокимиятах районов (городов) Республики Каракалпакстан и областей и хокимиятах районов г.Ташкента формировался кадровый состав, не обладающий необходимой квалификацией для выполнения возложенных задач. Так, итоги проведенной аттестации свидетельствуют об отсутствии достаточной квалификации у 55% работников инспекций.

Такие обстоятельства являются препятствием в обеспечении эффективности деятельности инспекций и имеют множество вытекающих из этого серьезных недостатков. В частности, наблюдается крайне неединообразная правоприменительная практика, допускаются многочисленные правонарушения со стороны работников инспекций, что становится причиной роста числа жалоб и заявлений со стороны граждан на их действия и решения. К примеру, не давая правовой оценки представленным документам, в ряде случаев осуществлялась государственная регистрация негосударственных некоммерческих организаций, которые подлежат регистрации в органах юстиции. Распространена практика взимания у заявителей незаконных сборов, неприменения различных льгот.

Серьезные трудности в правоприменительной деятельности создает иерархическая разобщенность инспекций, что исключает возможность координации, контроля и методического обеспечения их работы. Значительные расхождения статистических показателей инспекций и других органов по ряду параметров, неединообразная статистическая работа в системе самих инспекций не позволяют определять позитивные и (или) негативные тенденции в данной сфере.

Существенная разница в доходах (заработной плате, премиях и пр.) работников ин¬спекций в различных регионах указывает на несовершенство механизма самофинансирования инспекций. Требуют искоренения факты самовольного, нецелевого отвлечения хокимами денежных, материально-технических и кадровых ресурсов инспекций ввиду их нахождения в структуре районных (городских) хокимиятов.

Несмотря на внедрение правовых механизмов, позволяющих осуществлять все согласования в рамках только одной инстанции, инспекциями не обеспечивается практика оформления разрешительных документов по принципу «одного окна». Согласования с различными инстанциями в большинстве случаев осуществляются самостоятельно самими субъектами предпринимательства.

Вышеуказанные недостатки в деятельности инспекций, обусловленные проблемами организационно-правового характера, делают актуальной необходимость реорганизации системы государственной регистрации субъектов предпринимательства с учетом зарубежного опыта.

В целях совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственного управления, правоохранительных и контролирующих структур Сенат Олий Мажлиса Республики Узбекистан постановляет:

1. Доклад министра юстиции Республики Узбекистан Р.А. Мухитдинова о состоянии исполнения законов органами государственного управления, правоохранительными и контролирующими структурами в 2008 году принять к сведению.

2. Рекомендовать Кабинету Министров Республики Узбекистан:

принять действенные меры по устранению выявленных недостатков и реализации предложений и рекомендаций, выработанных по итогам мониторингов;

усилить контроль за правотворческой и правоприменительной деятельностью органов государственного и хозяйственного управления, государственной власти на местах;

дать принципиальную оценку деятельности должностных лиц, не обеспечивающих соблюдение требований законодательства, вплоть до рассмотрения вопроса об их ответственности.

3. Органам государственного управления, правоохранительным и контролирующим структурам:

критически рассмотреть состояние своей правотворческой и правоприменительной деятельности исходя из отмеченных недостатков;

принять комплексные и действенные меры по устранению проблемных аспектов своей деятельности, выявленных в ходе мониторинга;

систематически анализировать состояние соблюдения установленных требований по порядку подготовки, согласования и проведения экспертизы проектов нормативно-правовых актов;

ввести в практику регулярное рассмотрение результатов анализа своей правотворческой деятельности и принять оперативные меры по устранению имеющихся недостатков;

активизировать участие в правотворческом процессе;

обеспечить строгое соблюдение установленного порядка правовой экспертизы и государственной регистрации ведомственных нормативно-правовых актов;

принять действенные меры по обеспечению эффективной деятельности юридической службы;

обеспечить в установленном порядке подготовку, согласование и внесение в соответствующие государственные органы проектов нормативно-правовых актов, предусмотренных в материалах мониторингов;

на системной основе осуществлять анализ и обобщение правоприменительной практики, повышение профессиональной подготовки работников;

усилить ведомственный контроль за доведением актов законодательства до исполнителей и населения, за ведением их систематизированного учета;

наладить работу в сфере методического обеспечения деятельности структурных подразделений.

4. Председателю Совета Министров Республики Каракалпакстан, хокимам областей и г.Ташкента:

критически рассмотреть свою правотворческую деятельность исходя из сохраняющихся проблем, а по результатам принять целенаправленные меры по недопущению выявленных недостатков;

обеспечить безусловное соблюдение установленного порядка правовой экспертизы проектов нормативно-правовых актов в органах юстиции, а также их опубликование в официальных изданиях;

осуществлять с органами юстиции регулярные сверки по общему количеству принятых нормативно-правовых актов и прошедших правовую экспертизу в установленном порядке;

усилить роль и значение юридической службы в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти на местах;

усовершенствовать взаимодействие с органами юстиции по наиболее важным аспектам правотворчества и правоприменительной практики.

5. Контроль за исполнением данного Постановления возложить на Комитет Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан по законодательству и судебно-правовым вопросам (М. Раджабова).